صراع الأطراف الداخلية والدول الكبرى وتراجع مجلس الأمن عوامل للفشل
موضوعات مقترحة
فى كل دولة تشهد صراعا بإمكانك الوقوف على عدد المبعوثين الدوليين الذين لم يوفقوا فى مهمتهم
احتاجت منظمة الأمم المتحدة إلى نحو 9 أشهر كاملة، لتقوم بتعيين الغانيّة هانا سيروا تيتيه، مبعوثا أمميا جديدا إلى ليبيا خلفا للسنغالى، عبد الله باتيلى، الذى استقال فى أبريل من العام الماضي، مرجعا أسباب استقالته إلى عجز الأمم المتحدة عن "التحرك بنجاح" لدعم العملية السياسية فى ليبيا.
الاستقالات المتوالية والمتتالية للمبعوثين الدوليين تفتح جملة من التساؤلات حول عمل المبعوث الدولى؟ والعقبات التى يواجهها سواء فى داخل الدولة المبعوث إليها، أم فى مجلس الأمن وصراع الدول الكبرى، ودائما تتداعى تلك الأسئلة مع كل فشل أو استقالة أو تعيين مبعوث جديد كما فى حالة تيتيه، هذه تتمحور حول: لماذا يفشل المبعوثون الدوليون؟ ما أسباب هذا الفشل؟ أو لماذا يستقيلون؟ هل الأزمة هى فى المبعوث الدولى وعدم درايته الكافية بالملف أو بالدولة التى يبعث إليها؟ أم أن الأزمة فى نهج مجلس الأمن؟ أم الأزمة فى اختلاف رؤية المبعوث عن رؤية سكرتير عام الأمم المتحدة؟ وهل تراجع وساطة الأمم المتحدة على خلفية الاستقطاب المتزايد فى السياسة العالمية هو السبب فيما يحدث مع المبعوثين الدوليين؟
ليست ليبيا وحدها التى تعددت فيها استقالات أو إقالات المبعوث الدولي، بل كل دولة تعانى نزاعا أو صراعا داخليا أو حربا أهلية، خذ على سبيل المثال فلسطين والصحراء الغربية وسوريا واليمن والعراق والسودان فى منطقة الشرق الأوسط، أو البوسنة والهرسك ورواندا وكمبوديا والقرن الإفريقى والصومال وغيرها الكثير.
وفى كل دولة تشهد صراعا بإمكانك الوقوف على عدد المبعوثين الدوليين الذين لم يوفقوا فى مهمتهم، كان أول وسيط أو مبعوث دولى للأمم المتحدة تعرفه منطقتنا العربية هو الدبلوماسى السويدى الكونت فولك برنادوت بين العرب واليهود عام 1948م فى فلسطين، التى انتهت بأحداث النكبة والتهجير فى فلسطين وإعلان قيام دولة إسرائيل، وكان مصير ذلك الوسيط القتل على يد عصابات الهاجاناه وأرغون بسبب اقتراحه وضع حد للهجرة اليهودية ووضع القدس بأكملها تحت السيادة الفلسطينية، ومذ ذاك لم تتوقف المنطقة ومطاراتها عن استقبال هؤلاء المبعوثين دون حل يذكر أو تسوية مقبولة للطرفين المتنازعين.
من الذى يفشل: المهمة؟ أم القائم بها؟ ما يدلل على صعوبة تلك المهمة والقائمين عليها، ما حدث فى سوريا إبان اشتعال الأحداث عام 2011، حيث تم إرسال سكرتير عام الأمم المتحدة الأسبق كوفى أنان فى فبراير 2012، وفى أغسطس من العام نفسه أعلن عن استقالته التى جاء فيها» إن مهمة السلام السورية مستحيلة بسبب العسكرة على الأرض وغياب الوحدة الدولية» وحدد أسباب الفشل فى مهمته بثلاثة عوامل: «الانقسام الدولى وتأييد أجندة حرب بالوكالة وتأجيج التنافس العنيف على الأرض»، ثم كرت سبحة هؤلاء المبعوثين واستقالاتهم، فتبعه الأخضر الإبراهيمى ثم الدبلوماسى السويدى، ستيفان دى ميستورا، وحاليا النرويجى غير بيدرسون، وفى ليبيا تعاقب عليها قبل السنغالى عبدالله باتيلى كل من الأردنى عبد الإله الخطيب والبريطانى إيان مارتن واللبنانيين طارق مترى وغسان سلامة، وكذلك الإسبانى برناردينو ليون والألمانى مارتن كوبلر، والأمريكية ستيفانى وليامز من دون الوصول إلى أى أفق للحل، والأمر نفسه فى اليمن، فكأن أول مبعوث هو المغربى جمال بن عمر، ثم الموريتانى إسماعيل ولد الشيخ، والبريطانى مارتن جريفيث ثم السويدى هانس جروندبيرج.
عمل المبعوث الدولى يندرج تحت الفصل السادس لميثاق الأمم المتحدة، حيث يتعلق هذا الفصل بالمنازعات بين الدول والمنازعات الداخلية التى تنشأ داخل إقليم الدولة، التى تهدد السلم والأمن الدوليين، ويدعو إلى حلها بوسائل سلمية، وهو يتكون من 6 مواد تبدأ من المادة 33 وحتى المادة 38، ويجوز اللجوء إليه فى حالات تعريض حفظ السلم والأمن الدولى للخطر، وعند أى احتكاك دولى يتوقع منه إثارة نزاع أو أى موقف شبيه.
لكن تعيين المبعوث الدولى ليس خاضعا لمجلس الأمن كما هو ظاهر للعيان، بل يتحكم فيه ويديره الخمس الكبار دائمو العضوية، وهو – أى المبعوث – تظل مهمته رهنا بالصراع بين هذه الدول الخمس، فإذا نجح فى مهمته، فإن نجاحه يعود إلى تلك الدول وتحديدا إلى الولايات المتحدة وبريطانيا وفرنسا، وإذا فشل فإن السبب يعود إلى شخصه لا إلى تعقيدات الصراع سواء فى الدولة المرسل إليها أم بسبب الصراع بين الكبار، وهنا يعلق الدبلوماسى الراحل فيتالى تشوركين، مندوب روسيا فى الأمم المتحدة على هذا الصراع بين الكبار بقوله: «يريد الدبلوماسيون الغربيون، لا سيما الأمريكيين والبريطانيين، من أى مبعوث أممى أن يستشيرهم فى كل ما يقوم به، من دون أن يحصل منهم على أى شيء. إذا نجح فى مهمته -وهذه حال نادرة- ينسبون إنجازه لهم. وإذا فشلوا فى التوافق على أمر -كما يحصل فى غالب الأحيان- يلقون تبعات إخفاقهم على المبعوث الأممي. كأن الأخير «مجرد كيس ملاكمة»، كما يلقون باللوم كذلك على مجلس الأمن، وعلى تراجع دور الأمم المتحدة فى حل النزاعات وإنهاء الصراعات.
الوصف الذى نكرره دائما هو المبعوث الدولى، لكن السفير رمزى عز الدين رمزى، نائب المبعوث الأممى السابق إلى سوريا، يرى أننا مجازا نقول «مبعوث دولى» لكن الحقيقة أن هناك مسميات عديدة ووظائف مختلفة، فهناك مبعوث دولي، ومبعوث سكرتير الأمم المتحدة، وممثل خاص، ومنسق خاص، وكله بحسب القرار المنشئ له، وهنا نحن نتحدث عن المبعوث الدولى بأشكاله المختلفة، وكان أول مبعوث دولى فى فلسطين 48 من دون أى تقدم.
أسباب الفشل
ويتساءل عن أسباب ذلك الفشل: من أين يأتى فشل المبعوث؟ هل من المبعوث نفسه؟ أم من القرار المنشئ له؟ أم من المنظمة والدول الأعضاء فى مجلس الأمن وتحديدا من الدول الخمس الكبار؟
يجيب فيقول: حين نتحدث عن المبعوث الخاص ونقول إنه فشل، فذاك فشل للمجتمع الدولى والأمم المتحدة ككل، فوزر الفشل لا يتحمله المبعوث وحده، لكن الإعلام هو الذى يحمل المبعوث فشل المهمة، وهذا طبيعي، لأنه هو من يجسد الإرادة الدولية، وإرادة الأمم المتحدة، وهو مُعيّن للقيام بمهمة محددة، وحين لا ينجح فهو يتحمل الوزر كله دور المبعوث.
لكن الواقع أن المبعوث الدولى له دور مهم جدا، لكنه يعمل فى إطار ولاية محددة يضعها مجلس الأمن أو السكرتير العام، وكله بحسب الحالة والدولة، وهو لا يستطيع أن يتعدى هذه المهمة، لكن الأهم فى أى صراع أن يكون أطراف النزاع لديها الرغبة الأساسية فى التوصل إلى حل، هذه هى نقطة الانطلاق، فإذا انعدمت الرغبة، فإن مهمة المبعوث الخاص محكوم عليها بالفشل، واضرب لك مثالا بالحالة السورية، ففى بدء الأزمة لم تكن هناك أى رغبة فى الحل من أى طرف فى الداخل السوري، سواء كان الحكومة أم المعارضة، أو إقليميا عربيا أو غيره، أو دولى كذلك، لم يكن أى طرف لديه الرغبة الحقيقية فى إيجاد حل مستدام لهذه الأزمة.
المشكلة فى قضية المبعوث الدولى هى فى مجلس الأمن، فإذا كان هناك توافق، أمكن تحقيق تقدم فى حل أى نزاع، ففى سوريا على سبيل المثال، حين يحدث توافق روسى أمريكي، يتم تسهيل مهمة المبعوث الدولى، حتى ولو تراجعت قوة الروس عما كانت عليه وقت وجود الاتحاد السوفيتى، فلا تزال لديهم بعض القوة فإذا لم يفرضوا قرارا فإن لديهم القدرة على عرقلته، وينسحب ذلك على عمل المبعوث الخاص.
عمل المبعوث الخاص
هو يعمل فى إطار القرار المنشئ له من مجلس الأمن، وغالبا هذا القرار يكون غير واضح المعالم، أو أن الإطار غير محدد بشكل كاف، وفى كثير من الأحيان يتوقف الأمر على قدرة المبعوث الخاص المهنية وخبراته السياسية، من خلال التحرك فى هذا الإطار ودفعه إلى الأمام. لكن القرار المنشئ لهذا المبعوث إذا واجه استقطابا وعدم وجود أى توافق، فتكاد تكون مهمته مستحيلة، وفى الغالب لن يأتى بنتائج إيجابية، فبرغم أنه يتحرك ويحاول استكشاف الأرضية المشتركة، فإنها غالبا ستكون محدودة نتيجة هذا الاستقطاب سواء كان محليا أو إقليميا أو دوليا.
صفات المبعوث
المبعوث النموذجى هو شخصية دولية مرموقة جدا على مستوى رئيس وزراء أو وزير خارجية مهم، مثل كوفى أنان سكرتير عام الأمم أو الأخضر إبراهيمى وزير خارجية الجزائر الأسبق، والمبعوث الدولى إلى أفغانستان والعراق يضاف إلى ذلك أن لديه خبرة بالمنطقة أو بالنزاع بصفة خاصة، ولديه الإمكانات والخبرات فى مجال الوساطة، وهى صفات يجب أن تكون متوافرة فى أى مبعوث دولي.
ولا يصح أن يتحمل المبعوث كل خطايا ورزايا الصراعات بين الكبار، وكذلك النزاعات فى الدولة الى تم ابتعاثه إليها، كما لا يصح أن تتراجع الأمم المتحدة عن إرسال مبعوث لها أيا كان مسماه إلى دولة فيها صراعات أو نزاعات أو حرب أهلية، حتى ولو كانت تعلم مسبقا بعدم وجود أى حلول، أو انسداد الحل فى الوقت الحالي.
إصلاح الأمم المتحدة
ويواصل السفير عز الدين حديث عن إصلاح ومجلس الأمن وبالتبعية أدوار الأمم المتحدة: دور المبعوث الخاص هو آلية مرتبطة بمجلس الأمن، ونحن لا نتحدث عن تعديل لميثاق الأمم المتحدة، إذ إن هذا التعديل يكاد يكون صعبا، ولم يحدث سوى مرة وحيدة، والمطلوب هو تعديل آليات عمل المجلس، والحديث حول تعديل هذه الآليات لا يتوقف من أكثر من عقدين من الزمن. إذن المطلوب هو خطوات للاتفاق على الحد الأدنى من عمل المبعوث، لكن فى ظل الصراع الأمريكى الروسى سوف يعطل الكثير جدا من عمل المبعوث الخاص، وبالتالى فإن أى إصلاح أو الحديث عنه للأمم المتحدة الآن أو فى المستقبل المنظور، لن يحدث فى ظل هذا الصراع.
استقالة المبعوث
المبعوث الخاص قد يستقيل، وقد يتم إعفاؤه من منصبه من قبل السكرتير العام، وهو دائما يكون فى وضع يُحسد عليه، يُهاجم إذا فشل، وينسب النجاح لغيره من الدول إذا وفق فى مهمته، وقد يكون للمبعوث الخاص رؤية من واقع الحدث لكن ذلك يتعارض مع رؤية السكرتير العام وفريق العمل فى الأمم المتحدة، وبالتالى تتم إعاقة عمل المبعوث.
وزير الخارجية اللبنانى الأسبق رئيس بعثة جامعة الدول العربية فى فرنسا سابقا ناصيف حِتّى يرى أن هنالك عدة عوامل تتعلق بالمبعوث ومدى نجاحه واحتمال نجاحه، أولا خبرته فى مجال الدبلوماسية، فهناك لغة معينة وسمات بعينها، وهى تشكل قواعد العمل الدبلوماسي، فى الاتصال والتواصل وفى عرض القضايا، الأمر الثانى هو مدى اطلاعه على الموضوع النزاعى المطروح، ليس فقط على بداية النزاع، لكن على العناصر التى تُغذّى هذا النزاع، أو التى تَغَذى عليها هذا النزاع، وعلى التركيبة المجتمعية لبلد النزاع، حتى ولو كان النزاع بين طرفين داخلى وخارجى فى بلد معين، واطلاعه على مواقف الأطراف المؤثرة بشكل عام، ومدى اطلاعه على النزاع الذى من المفترض أن يكون مسئولا على محاولة تسويته أو تهدئته فى هذه العملية الدبلوماسية، وهذا مهم جدا، وهناك نقطة أخرى شديدة الأهمية، وهى إذا كانت هناك طبيعة أهلية داخلية فى نزاع معين، مطلوب منه أن يفهم كذلك منظومة القيم فى البلد المبعوث إليه ليستطيع أن يعرف ماذا تعنى هذه السلوكية؟ وماذا يعنى هذا الخطاب أو ذاك؟ هذه كلها عناصر مؤثرة: أن تكون لديه إمكانات وقدرات فى فن التواصل، ليس فقط المعلومات والخبرات والعلم، ولكن أيضا مطلوب أن يجيد فن التواصل وطبيعته، عليه أن يتحدث فى أمور ليس من السهل التحدث فيها، دون أن يبدو أنه قد أساء لهذا الموقف أو ذاك، ينبغى أن تكون لديه القدرة على هذا الأمر، وهذه أمور أساسية لا غنى عنها.
وفيما يتعلق بنجاح هذه المهمة أو تلك، بالطبع كما ذكرت للعناصر السابقة مجتمعة كلها مطلوبة فى شخص المبعوث، ولكن إلى أى مدى هنالك بالفعل رغبة دولية أو رغبة من الأطراف الخارجية الفاعلة والمؤثرة، سواء الإقليمية أو الدولية وأيضا الأطراف الداخلية، فإذا كان حديثنا عن نزاع فى شيء أساسى منه داخلي، وأنا أختصرها برغبة مجمل الأطراف القادرة أو المؤثرة فى أن تغيّر فى الأوضاع، ومدى رغبتها فى التوصل إلى تسوية، قد تكون لديها رغبة فى المبدأ فى التوصل إلى تسوية، ثم تتراجع هذه الرغبة أو تتلاشى مع الوقت، وربما تفضل أن يستمر النزاع، وبالتالى تقوم بأعمال أو تمتنع عن القيام بأعمال تساهم فى تسوية النزاع دون الإعلان عن ذلك، وهذه تسمى أحيانا عرقلة مغطاة، أو تراجع الاهتمام أو الانخراط الفعلى والضرورى لتسوية النزاع، وهذه عناصر مؤثرة خارجية، فالأطراف الفاعلة والمؤثرة فى مسيرة النزاع والتوجه نحو تسويته قد يتغير موقفها فى لحظة معينة أو قد لا يكون هناك نفس الاهتمام، إذ علينا أن نميز بين قرار يصدر عن مجلس الأمن، أو قرار يصدر عن منظمة دولية، وبالطبع حل النزاع يُبنى على القرارات الدولية وعلى اقوى الدولية، وهذا شيء مهم لكنه غير كاف، فلابد أن توظف الأطراف الفاعلة والمؤثرة التى أسهمت فى اتخاذ القرار قدراتها فى حقيقة الأمر، التى يُفترض أن تعكس رغبتها فى التوصل إلى حل النزاع، قد تؤيد هذا القرار وتفصله عن الواقع من خلال الابتعاد عن عمل أى شيء يساهم فى تنفيذه، كل هذه العناصر تؤثر بشكل كبير فى دور المبعوث الدولى فى مدى فاعليته، وبالتالى لا ننسى أيضا أنه إذا حاول كثيرا ولم يستطع أن يتقدم فى المهمة، وهذه مسئولية أيضا لمن يمثل الأطراف التى دفعته لتمثيلهم فى هذه المهمة، فهذا يؤثر فى مصداقيته بل يؤثر فى مصداقية المهمة كلها، وبالتالى يؤثر فى دوره.
إذن هنالك عدة عوامل، بالطبع العامل الشخصى مهم، ولكن ليس الأهم إلا فى بعض الحالات القصوى، من أهم تلك العوامل وجود توافق فاعل وحاضن لمبادرة تسوية وهادف لهذه التسوية، وليس فقط على المستوى الكلامي، ولكن على المستوى الفعلى والعملي، وهذا التوافق قد يتغير مع الوقت بتغير الظروف الحاكمة لهذا النزاع أو أيضا المحيطة به، أو ظروف ما خارجية أو أطراف دولية اتفقت فى لحظة معينة لتسوية نزاع، لكن يحدث بينها صراع فى مكان آخر، فربما تعود عن موقفها لتسوية هذا النزاع أو تربطه بشكل أو بآخر دون الإعلان عن ذلك، أو من الممكن الإعلان عنه صراحة وربطه بتسوية النزاع.
وفيما يتعلق بدور مجلس الأمن، فهناك الكثير والكثير من القرارات الدولية التى تصدر، ولا تجد طريقها إلى التنفيذ، وبالطبع نحن فى منطقة ينطبق عليها الكثير من تلك القرارات ومنها القضية الفلسطينية خير مثال، تصدر قرارات ولا يتم تنفيذها، وفى كثير من الحالات أساسا لا تصدر قرارات، والفكرة أن مجلس الأمن يعكس منذ إنشائه معطيات الدول الخمس الكبار أصحاب حق الفيتو( أى حق منع اتخاذ القرار) لأن هناك قرارات تم التوافق عليها، لكنها لا تجد طريقها للتنفيذ، لأنها صيغت بطريقة لا تسمح بالتنفيذ، أو يُتخذ القرار لإنقاذ ماء الوجه.
إصلاح مجلس الأمن، أو حكومة العالم كما أسميها، أصبح أكثر من ضرورى، خصوصا فى توسيع عضوية الأعضاء، وإعطاء دول أخرى صفة عضو دائم، والبعض يقترح غير الخمس الدائمين، أعضاء يكون لها حق النقض أو لا يكون، كلها أفكار مطروحة، وأن يكون هناك تمثيل واسع للمناطق، فتمثل بعضو دائم، وإذا لم يتم ذلك فى الأجل القريب فُيقترح تنظيم حق الفيتو.
ولإنجاح مهمة المبعوث الدولي، يجب أن يكون القرار واضحا ودقيقا ليس فقط مسئولياته بالمفهوم المهني، لكن أيضا ما الأهداف التى عليه أن يسهم فى تحقيقها؟ أو أن يحققها بنفسه؟ ويجب أن يبقى هذا الموقف واضحا ومتماسكا، ليس فقط كما يُقال على المستوى النظرى، أى إننا نحن مع تسوية بهذا الشكل، ولكن على المستوى العملي، بحيث إننا نرى أن المجلس بالفعل منكب على تسوية هذه القضية، وليس فقط تأكيدا على مبادئ عامة تهربا من مما هو مسئولية فعلية له.